Gruppo Solidarietà - Osservatorio Marche, n. 134 del 25 aprile 2023

Nella delibera n. 487 del 13 aprile 2023 si propone di modificare, accogliendo la richiesta degli Ambiti territoriali sociali,  i criteri di utilizzo del fondo regionale non autosufficienza, nella parte riguardante l’applicazione dei cosiddetti Livelli Essenziali (LEPS) di processo (allegato 1), ovvero la previsione della presa in carico integrata e la definizione del Piano di assistenza in tutti gli interventi del Fondo nazionale non autosufficienze, compresi dunque gli “assegni di cura” ed il sostegno alla persone con “disabilità gravissima”. Ma l'impegno di tenere insieme funzioni (quelle previste nei Leps di processo) e condizioni (presenza di personale adeguato e organizzazione conseguente) non potrà essere disatteso a lungo, visto che Il Piano regionale per la non autosufficienza dovrà dare attuazione a quello nazionale 2022-24, che lega applicazione del Piano al trasferimento del Fondo[1].

Riportiamo (allegato pdf) la DGR n. 487 del 13 aprile 2023, “Richiesta di parere al Consiglio delle Autonomie Locali sullo schema di deliberazione concernente: “Modifica della DGR n. Dgr 1790/2022 recante “L.R. 32/2014 - Fondo regionale per le non autosufficienze - Criteri di riparto delle risorse tra gli Ambiti Territoriali Sociali e modalità di utilizzo del Fondo regionale per le non autosufficienze – annualità 2022. Interventi a favore delle persone “anziane non autosufficienti” e delle persone con “disabilità gravissima”.

Di cosa si occupa questa delibera? Dello stralcio della parte della Dgr 1790/2022 che prevede, in linea con il PNNA 2022.24 (Piano Nazionale per la Non Autosufficienza), la “realizzazione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni Sociali (LPES) di processo”. Ma vale la pena (all. 1, p. 15 della delibera) riprenderla (grassetto nostro): “In considerazione di quanto riportato sopra, viste le priorità di intervento stabilite dal Ministero e considerato che occorre procedere con urgenza con l’approvazione dei criteri regionali per l’annualità 2022 per consentire agli ATS di avviare le procedure territoriali, nelle more dell’approvazione del PNNA 2022-2024, con la presente deliberazione si approvano i criteri relativi agli interventi a favore degli anziani non autosufficienti e a favore della disabilità gravissima - annualità 2022 e contestualmente si realizza, in maniera graduale e tenendo conto dell’organizzazione regionale e territoriale relativa all’ambito dell’integrazione socio–sanitaria, i LEPS di processo di cui all’articolo 1, comma 163 della Legge 234/2021 secondo le disposizioni previste dal PNNA 2022-2024. Pertanto, alla luce di quanto detto, si evidenzia che per ogni beneficiario dovrà essere assicurato il percorso assistenziale integrato e quindi una presa in carico, la valutazione multidimensionale (UVM) e la definizione del piano personalizzato (PAI)”.

Quante sono le persone coinvolte? Assegni di cura: 2.020; SAD: 1.537 (2020); Disabilità gravissima 3.873 (2021). In totale: 7.430 persone, alle quali devono essere appunto assicurati i LEPS di processo, così sintetizzati nel PNNA 2022-24: “L’art. 1, comma 163 prevede inoltre, che il Servizio sanitario nazionale e gli ATS garantiscano alle persone in condizioni di non autosufficienza l’accesso ai servizi sociali e ai servizi sociosanitari attraverso punti unici di accesso (PUA) la cui sede operativa è situata presso le articolazioni del servizio sanitario denominate Case della comunità. Presso i PUA operano équipe integrate composte da personale adeguatamente formato e numericamente sufficiente appartenente al Servizio sanitario e agli Ambiti territoriali sociali (ATS). Tali équipe integrate assicurano la funzionalità delle unità di valutazione (UVM/UVMD). Sulla base della valutazione dell’UVM/UVMD, con il coinvolgimento della persona non autosufficiente e della sua famiglia o dell’amministratore di sostegno, l’equipe integrata procede alla definizione del progetto di assistenza individuale integrata (PAI), contenente l’indicazione degli interventi modulati secondo l’intensità del bisogno. (art. 1, comma 163, legge n. 234/2021).

Cosa prevedeva, quindi, la Dgr 1790/2022? Che per tutte le 7.340 persone ATS/Comuni-Distretto sanitario doveva essere attivato un percorso di presa in carico, una valutazione funzionale e la definizione di un Piano assistenziale (vedi allegato A: Piano nazionale per la non autosufficienza, Schema tipo Accordo di programma).

Ad oggi sappiamo che gli assegni di cura anziani e disabilità gravissima vengono assegnati in base ad automatismi amministrativi: graduatoria per i primi (requisito: 65 anni e beneficiario IA) sulla base ISEE[2]; condizioni rientranti in quelle previste dal D.M. 26 settembre 2016 per i secondi.

Gli ATS, resisi conto delle difficoltà realizzative (vedi allegato 1, DGR 487/2023 “In sede di Conferenza dei Coordinatori degli Ambiti Territoriali Sociali del 14/03/2023, gli ATS, alla luce delle prime attività che si stanno attuando a livello di ambito territoriale concernenti gli interventi di cui alla DGR 1790/2022, hanno rappresentato che il Leps di processo, considerato che costituisce una novità importante che incide sull’organizzazione dei servizi socio sanitari di ogni ATS, deve necessariamente tener conto per la sua realizzazione soprattutto delle diverse caratteristiche strutturali, procedurali, tempistiche e prassi esistenti a livello di ATS – Distretto sanitario relative all’integrazione socio sanitaria. Pertanto gli ATS chiedono che la parte delle premesse degli allegati A e B della DGR 1790/2022 che affronta il Leps di processo sia modificata tenendo conto di tali circostanze”), hanno chiesto di rendere discrezionali tali indicazioni (che, non dimentichiamolo, coinvolgono e riguardano anche le UV/UM distrettuali): “Gli ATS propongono pertanto di rendere facoltativa, per l’annualità 2022, la previsione di inserire nel PAI o in altro documento di valutazione individuale la specifica relativa all’erogazione del contributo economico al beneficiario; ciò perché non tutti i territori sono pronti ad attuare da subito tale previsione, anche in considerazione dell’oggettiva difficoltà a reperire in tempi brevi personale da dedicare a questa nuova azione. Alla luce di quanto sopra, considerato che gli interventi previsti dalla DGR 1790/2022, pur essendo interventi analoghi a quelli che sono in fase di programmazione a valere sul FNA, sono sostenuti con risorse regionali e pertanto le Regioni possono procedere con programmazioni basate su propri criteri anche non strettamente coincidenti con quelli dettati dal PNNA”.

Come si scioglie la matassa? La situazione si può così sintetizzare: una norma nazionale (Legge Bilancio 2022), prevede che ATS e Aziende sanitarie assicurino ai cittadini i “livelli essenziali di processo” (LEPS): accesso, valutazione, Piano assistenziale. Successivamente un’altra norma nazionale (Piano NNA) trasferisce, attraverso il Fondo non autosufficienze, finanziamenti alle Regioni, affinché vengano realizzati interventi sociali (Leps di erogazione) ai cui beneficiari devono essere garantiti anche i Leps di processo (in sostanza: accesso, valutazione, presa in carico, piano assistenziale).

La Regione quindi, con la dgr 1790, dà attuazione alle indicazioni del PNNA, affinché vengano garantiti ed attuati i Leps di processo. I Coordinatori d’Ambito fanno presente (sintetizziamo noi) che non sono in grado di fare quanto previsto (non emergono indicazioni da parte dell’altro protagonista, AST/Distretti, che si presume non invitato in quanto il FNNA è un trasferimento sociale) e chiedono lo stralcio delle previsioni. Lamentano la difficoltà di reperire, in tempi brevi, personale da dedicare a questa nuova azione. A supporto c’è anche l’escamotage momentaneo, per cui, essendo fondi regionali, non c’è obbligo di seguire indicazioni nazionali legate al Piano nazionale. La Regione accoglie le richieste, consapevole probabilmente che non ci sono realmente le condizioni per realizzare quanto previsto.

Ma la stessa Regione dovrà (avrebbe dovuto farlo entro marzo 2023) dare applicazione al PNNA, che trasferisce il Fondo nazionale. A breve non ci sarà più alcuna legittima via d'uscita dall'applicazione delle disposizioni nazionali, con la consapevolezza che non frattempo niente è mutato, né sta mutando, rispetto al quadro organizzativo e gestionale.

A più riprese abbiamo evidenziato la situazione di abbandono dei servizi di accesso, accompagnamento, valutazione, presa in carico.  Una situazione che si è palesata in maniera drammatica durante la fase più acuta della pandemia.  

Facile prevedere che sull’annualità 2022, nonostante il Piano nazionale sia riferito alle annualità 2022-24, non cambierà nulla. Ma è evidente che non si può far finta di niente. Tanto più che le Regioni hanno sancito l’Intesa sul Piano l’8 agosto 2022.

Un punto che deve essere chiarito riguarda la carenza di personale per la funzione. Non si è fatto in tempo a trovarlo? I fondi destinati non sono adeguati?  E invece per tutte le altre funzioni previste a partire dalla attivazione dei PUA e della congiunta valutazione multidimensionale non sussisterebbero difficoltà realizzative?

Se nulla cambia in termini di dotazione di personale e organizzazione, si continuerà a non garantire alle persone ciò di cui hanno bisogno e diritto. Con due possibilità, non legittime, di uscita dall'impasse: a) rinviare l’applicazione della norma; b) dare applicazione formale anziché sostanziale.

C’è poi, non meno importante, anche un’altra questione: qual è la situazione dei Leps di processo per i servizi rivolti alle persone che usufruiscono di servizi non finanziati dal Fondo (nazionale e regionale) non autosufficienze?

Ciò che pare evidente è che il tema della presa in carico non può continuare ad essere rinviato. Per affrontarlo seriamente occorre essere consapevoli che non si può fare con le dotazioni attuali di personale e senza adeguati modelli organizzativi. Due passaggi che sono inscindibili. Significa cambiare rotta e passare dal disinvestimento regionale[3] dell’ultimo ventennio all’effettivo investimento.

Allegato 1

- Legge 234/2021 (legge Bilancio 2022) - Art. 1, comma 163. Il Servizio sanitario nazionale e gli ATS garantiscono, mediante le risorse umane e strumentali di rispettiva competenza, alle persone in condizioni di non autosufficienza l’accesso ai servizi sociali e ai servizi sociosanitari attraverso punti unici di accesso (PUA), che hanno la sede operativa presso le articolazioni del servizio sanitario denominate «Case della comunità». Presso i PUA operano équipe integrate composte da personale adeguatamente formato e numericamente sufficiente appartenente al Servizio sanitario nazionale e agli ATS. Tali équipe integrate, nel rispetto di quanto previsto dal citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017 per la valutazione del complesso dei bisogni di natura clinica, funzionale e sociale delle persone, assicurano la funzionalità delle unità di valutazione multidimensionale (UVM) della capacità bio-psico-sociale dell’individuo, anche al fine di delineare il carico assistenziale per consentire la permanenza della persona in condizioni di non autosufficienza nel proprio contesto di vita in condizioni di dignità, sicurezza e comfort, riducendo il rischio di isolamento sociale e il ricorso ad ospedalizzazioni non strettamente necessarie. Sulla base della valutazione dell’UVM, con il coinvolgimento della persona in condizioni di non autosufficienza e della sua famiglia o dell’amministratore di sostegno, l’équipe integrata procede alla definizione del progetto di assistenza individuale integrata (PAI), contenente l’indicazione degli interventi modulati secondo l’intensità del bisogno. Il PAI individua altresì le responsabilità, i compiti e le modalità di svolgimento dell’attività degli operatori sanitari, sociali e assistenziali che intervengono nella presa in carico della persona, nonché l’apporto della famiglia e degli altri soggetti che collaborano alla sua realizzazione. La programmazione degli interventi e la presa in carico si avvalgono del raccordo informativo, anche telematico, con l’INPS.

- DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 3 ottobre 2022, Adozione del Piano nazionale per la non autosufficienza e riparto del Fondo per le non autosufficienze per il triennio 2022-2024.  (GU Serie Generale n. 294 del 17-12-2022)

Articolo 1 comma 5. Gli Ambiti territoriali sociali garantiscono anche l’offerta dei servizi e degli interventi nelle aree di attività declinate all’art. 1, comma 162, lettere a), b) e c) della legge n. 234 del 2021, sulla base del Progetto di assistenza individualizzato (PAI) definito, con il concorso del destinatario, dalle équipe multidimensionali operanti presso i Punti unici di accesso (PUA), ai sensi di quanto disposto dall’art. 1, comma 163 del medesimo articolo. Tali équipe sono rafforzate mediante l’utilizzo delle risorse destinate al reclutamento del personale aggiuntivo con professionalità sociale di cui all’art. 5 del presente decreto, come indicato nella tabella n. 3 denominata «Personale PUA». L’offerta di servizi di cui all’art. 1, comma 162 della legge n. 234 del 2021 può essere integrata da contributi, diversi dalla indennità di accompagnamento, per il sostegno alle persone non autosufficienti e per il supporto ai familiari che partecipano all’assistenza secondo le previsioni Piano nazionale per la non autosufficienza e nel rispetto di quanto previsto ai commi 163 e 164 del medesimo articolo, fermo restando quanto stabilito dall’art. 1, comma 255 della legge n. 205/2017.

(…) Un’intera strategia di intervento del PNNA 2022-2024 è quindi dedicata all’attuazione di un LEPS integrato di Processo i cui contenuti sono orientati dal Comma 163 della L. 234/2021 e tesi a garantire la costituzione di sistemi di servizi integrati negli ambiti territoriali secondo il quadro complesso dei bisogni espressi dagli individui e dalle comunità e per sviluppare e consolidare il necessario Percorso assistenziale integrato.

(..) L’art. 1, comma 163 prevede inoltre, che il Servizio sanitario nazionale e gli ATS garantiscano alle persone in condizioni di non autosufficienza l’accesso ai servizi sociali e ai servizi sociosanitari attraverso punti unici di accesso (PUA) la cui sede operativa è situata presso le articolazioni del servizio sanitario denominate Case della comunità. Presso i PUA operano équipe integrate composte da personale adeguatamente formato e numericamente sufficiente appartenente al Servizio sanitario e agli Ambiti territoriali sociali (ATS). Tali équipe integrate assicurano la funzionalità delle unità di valutazione (UVM/UVMD). Sulla base della valutazione dell’UVM/UVMD, con il coinvolgimento della persona non autosufficiente e della sua famiglia o dell’amministratore di sostegno, l’equipe integrata procede alla definizione del progetto di assistenza individuale integrata (PAI), contenente l’indicazione degli interventi modulati secondo l’intensità del bisogno. (art. 1, comma 163, legge n. 234/2021).

Accordo di programma

Art. 4 - Cooperazione interprofessionale. In riferimento alle disposizioni del Comma 163 della L. 243/2021, e come definito all’allegato A del presente accordo, la cooperazione interprofessionale si basa sulla costituzione dell’equipe integrata di ambito composta da personale adeguatamente formato e numericamente sufficiente appartenente al Servizio sanitario nazionale e agli ATS. L’equipe integrata assicura la funzionalità delle unità di valutazione multidimensionale (UVM) della capacità bio-psico-sociale dell'individuo, anche al fine di delineare il carico assistenziale per consentire la permanenza della persona in condizioni di non autosufficienza nel proprio contesto di vita in condizioni di dignità, sicurezza e comfort, riducendo il rischio di isolamento sociale e il ricorso ad ospedalizzazioni non strettamente necessarie. A questo scopo l’ambito territoriale sociale e il distretto sanitario definiscono i contenuti del processo assistenziale integrato, e coordinano gli strumenti di valutazione dei bisogni complessi.

Art. 5 - Cooperazione organizzativa. In riferimento alle disposizioni del Comma 163 della L. 243/2021, e come definito all’allegato B del presente accordo, il percorso assistenziale integrato è garantito all’interno dell’ambito territoriale sociale (ATS), attraverso punti unici di accesso (PUA), che hanno la sede operativa presso le articolazioni del servizio sanitario denominate Case della comunità. Presso i PUA operano equipe integrate composte da personale adeguatamente formato e numericamente sufficiente appartenente al Servizio sanitario nazionale e agli ATS, che assicurano la funzionalità delle unità di valutazione multidimensionale (UVM) e definiscono il progetto di assistenza individuale integrata (PAI), contenente l'indicazione degli interventi modulati secondo l’intensità del bisogno. Nelle more dell’attivazione dei PUA presso le Case della Comunità, le Parti si impegnano a individuare modalità e sedi stabili di concertazione al fine di garantire in ogni caso la valutazione multidimensionale e la presa in carico integrata; allo stesso tempo definiscono la dotazione, le modalità di funzionamento e l’organizzazione dell’equipe integrata comune all’ambito territoriale sociale e al distretto sanitario.

Per approfondire

Non autosufficienza. Il sostegno alla domiciliarità nelle politiche delle Marche

Legge di Bilancio 2022 (L. 234/2021). Testo, analisi e commenti.

Piano e fondo nazionale non autosufficienze 2022-24. Testo, analisi, commenti

Quaderni Marche, I criteri di utilizzo del fondo nazionale per le non autosufficienze nelle Marche 

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